TRIBUNE. Le Gabon vient d’ouvrir un nouveau chapitre de la réforme de sa Fonction publique. À l’occasion de l’atelier organisé du 22 au 24 juillet 2026, le ministère de la Fonction publique a présenté deux projets de loi destinés à remplacer le Statut général des fonctionnaires de 1991 et le Statut général de la Fonction publique de 2005. L’ambition affichée est claire : adapter notre administration à la Constitution du 19 décembre 2024, restaurer le concours comme voie normale de recrutement, promouvoir une culture de la performance et faire davantage de place au mérite dans la gestion des carrières. Dans le même temps, les organisations syndicales ont aussitôt dénoncé l’absence de concertation préalable, exprimé leurs réserves sur la méthode et sur les critères d’évaluation envisagés et évoqué, dans une intervention adressée directement au président de la République, le risque d’une crise sociale majeure.
Chacun voudrait enfermer le débat dans une opposition devenue classique : le mérite contre l’ancienneté, l’efficacité contre les acquis sociaux. Ce serait une erreur. Personne, ou presque, ne conteste plus qu’une administration régie principalement par des textes de 1991 et de 2005 doive être réformée.
Il faut d’emblée reconnaître une évidence : la réforme engagée aujourd’hui répond à un besoin réel. La Fonction publique gabonaise repose sur deux textes vieillissants : la loi n°8/91 du 26 septembre 1991 et la loi n°1/2005 du 4 février 2005. Trente-cinq et vingt et un ans après leur adoption, une masse salariale publique proche de 1 000 milliards de francs CFA placée sous la surveillance des critères de convergence de la CEMAC, et seulement 1 200 recrutements autorisés en 2026 pour 14 459 demandés par les administrations, rendent la réforme difficilement contestable dans son principe. Réaffirmer le concours comme voie normale d’accès, ainsi qu’une meilleure reconnaissance du mérite, participe d’une même logique de bon sens. Mais reconnaître la légitimité d’un objectif ne dispense jamais d’examiner les conditions de sa réalisation, et de se rappeler qu’il ne s’agit nullement d’une page blanche.
Le débat ne porte donc pas sur l’opportunité de moderniser la Fonction publique. La vraie question est ailleurs : comment conduire cette réforme sans reproduire ce qui a fait échouer les tentatives précédentes ? Car le paradoxe gabonais est connu : notre pays ne manque pas de projets de réforme, il manque de mémoire pour les mener à leur terme.
II. SEIZE ANS, SEPT MINISTRES : LA MÉMOIRE COURTE DE L’ÉTAT
La réforme actuelle est souvent présentée comme un nouveau départ. En réalité, elle s’inscrit dans une longue succession de tentatives engagées depuis près de seize ans déjà.
Depuis 2009, chaque ministre en charge du dossier a repris un diagnostic identique. Blaise Louembé ouvre les premiers chantiers (2009-2012) ; Serge Maurice Mabiala prépare une réforme statutaire et indemnitaire (2012-2014), d’où naît le dossier de la Prime d’incitation à la performance ; Jean-Marie Ogandaga poursuit (2014-2018) ; nous avons nous-même occupé ce ministère de mai 2018 à janvier 2019 ; Madeleine Berre nous succède (2019-2023), avec un plan de régularisation de 9 687 situations recensées à l’issue du Forum de 2020 ; Laurence Ndong reprend aujourd’hui le flambeau. Sept ministres, un même diagnostic répété à chaque prise de fonction comme s’il était neuf : c’est cette répétition qui doit interroger, bien plus que le contenu de telle ou telle mouture.
À chaque changement de ministre, le diagnostic reste sensiblement le même. Pourtant, chacune de ces réformes a produit des études, des projets de textes, des expérimentations et des acquis dont la réforme suivante aurait dû s’inspirer.
Le véritable problème n’est donc pas l’absence d’idées. Il réside dans le manque de continuité administrative. Une réforme de la Fonction publique ne devrait jamais appartenir à un ministre. Elle devrait appartenir à l’État.
Or notre pratique donne trop souvent l’impression que chaque équipe arrive avec sa réforme et repart avec elle. Cette discontinuité explique largement pourquoi les mêmes débats ressurgissent périodiquement.
La modernisation de la Fonction publique ne peut réussir que si elle s’inscrit dans une mémoire institutionnelle qui dépasse les alternances gouvernementales.
III. 2018-2019 : UN CHANTIER INTERROMPU, NON UN CHANTIER ABSENT
J’ai occupé ce ministère de mai 2018 à janvier 2019. Cette période fut brève. Elle ne me permet pas de prétendre avoir conduit une réforme achevée. Mais elle m’autorise en revanche à rappeler la logique qui guidait notre action.
Notre première préoccupation n’était pas de modifier les statuts. Elle consistait à rétablir une connaissance fiable des effectifs de l’État, à savoir qui composait réellement la Fonction publique : l’opération de mise sous bons de caisse, lancée en juillet 2018, avait permis d’identifier plus de 6 500 agents présumés absents ou irréguliers sur un effectif alors proche de 105 000 fonctionnaires, complétée par un pointage quotidien dès le 1er août et le Conseil des ministres du 30 août 2018 avait déjà examiné un projet d’ordonnance et deux projets de décret modifiant le Statut général ; un canevas de consultation des partenaires sociaux était en cours d’élaboration avec plusieurs responsables syndicaux. Ce chantier s’est arrêté net avec la fin de mes fonctions gouvernementales, non par choix, non par abandon de méthode. La méthode qui fait aujourd’hui défaut – identifier avant de récompenser, consulter avant de valider, outiller avant de réformer – avait déjà, en 2018, commencé à être mise en musique.
C’est dans ce contexte qu’est intervenu l’arrêté du 20 août 2018 portant gel des recrutements, des concours, des titularisations, des avancements et des reclassements. Cette décision est souvent présentée comme si elle avait eu pour objet de fermer durablement l’accès à la Fonction publique. C’est inexact.
L’arrêté prévoyait expressément que cette mesure s’appliquait pour une durée de trois ans et excluait les secteurs de la santé, de l’éducation, de l’enseignement supérieur ainsi que les forces de défense et de sécurité. Son objectif n’était pas d’empêcher définitivement les recrutements, mais de permettre l’assainissement des effectifs et la réorganisation de la gestion des ressources humaines avant leur reprise.
Quelques mois plus tard, mes fonctions ministérielles prenaient fin. Je n’ai donc ni conduit l’ensemble de cette réforme ni participé aux choix opérés après mon départ.
Cette précision ne vise pas à éluder les responsabilités. Elle rappelle simplement qu’une réforme administrative s’inscrit dans le temps long et que ses résultats ne peuvent être imputés au seul ministre qui en a engagé la première étape.
Ce gel, qui aurait dû s’éteindre de plein droit le 20 août 2021, n’a pourtant été formellement levé que le 24 novembre 2023, par un arrêté du gouvernement de la Transition, soit près de cinq années, deux de plus que ce que le texte d’origine avait lui-même prévu.
Que des compatriotes aient pu, durant cette période prolongée, se voir contrariés dans leur accès à la Fonction publique est une réalité regrettable ; mais la prorogation de fait du gel, bien au-delà du terme que nous avions fixé ne peut nous être imputable.
Au fond, cette séquence illustre parfaitement la faiblesse de notre administration : une mesure conçue comme un instrument temporaire finit par être perçue comme une politique permanente parce que la continuité de la réforme s’est perdue.
IV. LE VRAI DÉBAT N’EST PAS LE MÉRITE, C’EST LA MANIÈRE DE LE GARANTIR
Le principe du mérite est difficilement contestable. Une administration moderne doit pouvoir reconnaître la qualité du travail, l’engagement et les résultats. Mais le mérite ne se décrète pas. Il se construit.
Le mérite n’est pas une notion morale : c’est une construction institutionnelle, qui suppose des référentiels de métiers, des fiches de poste, des critères publiés, des évaluateurs formés et des voies de recours. Notre administration poursuit encore la numérisation de ses fichiers ; les référentiels de métiers et les fiches de poste restent largement à construire. Substituer brutalement le mérite à l’ancienneté dans ces conditions ferait courir un risque précis : non celui de récompenser les meilleurs, mais celui de laisser chaque hiérarchie définir elle-même ce qu’elle entend par mérite, auquel cas ce n’est plus le mérite qui gouverne les carrières, mais la subjectivité. L’ancienneté a un défaut connu, mais aussi une vertu qu’on oublie trop souvent : elle protège les agents contre l’arbitraire.
Les administrations qui ont réussi leur modernisation n’ont presque jamais opposé frontalement les deux logiques. La France, berceau du modèle de fonction publique de carrière, a maintenu depuis 2016 un avancement d’échelon automatique adossé à l’ancienneté, garantissant à chaque agent un déroulement de carrière minimal, tout en réservant le mérite au changement de grade ou de corps, contingenté et soumis à des critères publiés par catégorie d’emploi. Le Rwanda, souvent cité en exemple sur le continent, n’a pas commencé par modifier son statut : il a d’abord construit ses indicateurs et sa culture de gestion par résultats, avant d’en tirer les conséquences sur les carrières. Aucune de ces expériences n’a considéré que le mot « mérite » suffisait, à lui seul, à produire une administration plus performante.
Ce modèle mixte n’a rien d’un compromis politique : il correspond à ce que l’expérience administrative comparée paraît avoir progressivement dégagé de plus robuste. L’ancienneté continue d’ouvrir l’accès aux paliers de promotion ; le mérite détermine ensuite, parmi les agents remplissant les mêmes conditions statutaires, ceux dont les résultats justifient une progression plus rapide. Le Canada l’illustre à sa manière, avec une distinction rigoureuse entre évaluation annuelle, concours internes et procédures disciplinaires, chacune encadrée par des garanties de recours ; le Maroc, engagé dans une modernisation comparable, mène ses réflexions sur l’évaluation en parallèle de la numérisation et des référentiels métiers, jamais isolément. Ce n’est évidemment pas leur transposition mécanique qui est en cause, tant l’histoire et les moyens de chaque pays diffèrent ; c’est le principe qu’elles illustrent toutes : le mérite ne se décrète pas d’un trait de plume, il se construit, palier par palier.
V. CONSULTER LES ADMINISTRATIONS N’EST PAS DIALOGUER AVEC LES PARTENAIRES SOCIAUX
La ministre explique avoir voulu éviter le reproche fait au Statut de 2005 en soumettant les projets de texte à l’ensemble des administrations pour qu’elles les enrichissent. L’intention est respectable, mais elle repose sur une confusion. Les administrations apportent une expertise technique précieuse ; les partenaires sociaux portent une légitimité différente, celle de représenter les agents face à leur employeur, sans lien de subordination, ce que les fonctionnaires venus des autres ministères, placés sous l’autorité de leur propre hiérarchie, ne peuvent structurellement pas faire de la même manière. Il ne s’agit donc pas de choisir entre les deux consultations : il faut les associer toutes les deux, car aucune ne remplace l’autre.
C’est précisément cette absence de dialogue social en amont, et non le seul contenu des textes, que dénoncent aujourd’hui les syndicats, jusqu’à l’interpellation directe de Pierre Mintsa au président de la République et à la menace d’un mouvement de grande ampleur. Un rappel s’impose : la Fonction publique gabonaise est le premier employeur du pays. Si elle s’arrête, c’est une part de l’État lui-même qui s’arrête avec elle ; c’est dire que le risque n’est pas seulement celui d’un contentieux syndical ordinaire, mais celui d’une paralysie dont l’ampleur dépendra du degré auquel les véritables interlocuteurs sociaux, et non les seules administrations partenaires, auront été associés en amont.
VI. LA LEÇON NON TIRÉE DE LA PRIME D’INCITATION À LA PERFORMANCE
La PIP n’a pas échoué par manque d’ambition : elle a échoué parce que le paiement a précédé le cadre réglementaire censé le fonder, le Premier ministre de l’époque demandant lui-même de payer « en attendant » l’adoption du texte fixant les critères. Dix-sept mois plus tard, l’expérience était abandonnée, laissant chez une partie des agents un sentiment durable d’injustice. Rien, dans les annonces de juillet 2026, n’indique que cet ordre des opérations sera respecté cette fois : le Système intégré de gestion des ressources humaines, présenté comme une innovation du dispositif actuel, prolonge en réalité une réflexion engagée dès 2018 sans qu’un bilan en ait jamais été dressé. Que ce chantier reparte aujourd’hui, huit ans après, n’est pas en soi condamnable ; mais qu’il reparte sans qu’un référentiel d’évaluation, corps de métier par corps de métier, précède l’entrée en vigueur du nouveau système d’avancement, ferait courir à la réforme actuelle le risque précis qui a tué la PIP en 2015.
Cet épisode n’appartient pas seulement à l’histoire administrative récente : il pose des questions qu’aucune annonce, à ce stade, ne résout. Qui évaluera ? Selon quels critères, et à partir de quels objectifs ? Les mêmes grilles s’appliqueront-elles à un enseignant, un magistrat, un douanier et un agent des impôts ? Comment former les évaluateurs, prévenir les conflits d’intérêts, et garantir l’harmonisation entre ministères ? Aucune de ces interrogations ne constitue un argument contre la réforme ; elles en sont, au contraire, la condition de réussite. Le précédent de la PIP devrait être considéré non comme un échec dont il faudrait détourner le regard, mais comme un laboratoire dont il convient enfin de tirer les enseignements.
VII. CE QU’IL FAUDRAIT FAIRE : UNE DOCTRINE EN SIX TEMPS
Identifier les agents et assainir les fichiers administratifs et de solde ; achever la numérisation de la gestion du personnel ; construire, corps de métier par corps de métier, des référentiels d’évaluation publiés et des évaluateurs formés ; rouvrir, avant toute validation, une véritable négociation avec les partenaires sociaux eux-mêmes et non les seules administrations ; n’engager la réforme statutaire de l’avancement qu’une fois ces outils en place ; et accepter la progressivité, expérimenter dans quelques administrations pilotes, mesurer les effets, corriger, avant de généraliser. Cette séquence n’est pas une élégance de gestionnaire : c’est la condition pour qu’un douanier, un enseignant et un médecin soient évalués selon des critères qui aient un sens dans leur métier respectif, et non selon une notion abstraite et uniforme de la « performance », l’écueil précis sur lequel la PIP s’est brisée.
VIII. UNE RÉFORME QUI SE JUGERA SUR SA MÉMOIRE ET SA MÉTHODE
Le gouvernement actuel a raison de vouloir réformer un statut vieux de trente-cinq ans, dans un contexte budgétaire qui ne laisse plus de place à l’automatisme. Il aurait tort de croire qu’il part d’une page blanche : six ministres, deux textes de loi, un partenariat avec la Banque mondiale engagé depuis plus de dix ans, un Forum social, une ordonnance d’avancement au mérite déjà censurée en 2016, le Gabon ne manque ni de diagnostics ni de tentatives sur ce dossier. Il manque d’une administration capable de se souvenir de ce qu’elle a déjà commencé, pour ne pas être condamnée à le recommencer indéfiniment, un ministre après l’autre.
Une réforme administrative ne réussit jamais par la seule force de ses intentions ; elle réussit lorsque ceux qui devront la mettre en œuvre lui reconnaissent une légitimité suffisante. Cette légitimité repose sur trois exigences indissociables : la qualité juridique du texte, la crédibilité technique des instruments qui permettront son application, et la confiance que sa méthode inspire aux agents auxquels elle s’adresse. C’est sur ces deux derniers points que se joue aujourd’hui l’essentiel, car la Fonction publique gabonaise n’est pas une administration parmi d’autres : elle est le premier employeur du pays, et lorsqu’elle entre en crise sociale, c’est parfois l’État lui-même qui ralentit.
La réforme du statut des fonctionnaires ne sera pas jugée sur ses intentions, toujours vertueuses au moment de leur annonce. Elle sera jugée sur sa capacité à distinguer, dans la concertation qu’elle revendique, l’administration qui exécute des partenaires sociaux qui représentent ; et, plus largement, sur sa capacité à reconnaître le mérite sans jamais renoncer à la justice. C’est à cette double condition, et à elle seule, que cette réforme cessera d’être une promesse renouvelée à chaque changement de ministre pour devenir enfin une politique publique durable.
Par Ali Akbar ONANGA Y’OBEGUE
Docteur en Droit, enseignant à la Faculté de Droit et des Sciences Économiques de l’Université Omar Bongo de Libreville,
Secrétaire Général du Parti Démocratique Gabonais,
Ancien Ministre.
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