PARLONS-EN. Le 19 septembre 2025, une note de service n°0020/PMCG/CAB signée par le Premier ministre Anatole Collinet Makosso à sa propre attention (!) a suscité un tollé des plus véhéments. Cette note met en place une Commission chargée du recouvrement des fonds publics en déshérence. Malheureusement, cette note est en contradiction par rapport aux règles administratives, juridiques et financières.
Présentée comme un instrument de moralisation et de redressement des finances publiques, cette Commission se veut un organe transversal mobilisant ministères, conseillers et appuis techniques. Mais à la lecture des textes, et au vu des standards internationaux de gestion publique, elle révèle autant de promesses que de failles juridiques, institutionnelles et budgétaires pour en dire peu.
Ce dispositif de recouvrement, institué par simple note de service, ouvre un champ de risques pénaux majeurs. Sur le plan interne, il peut relever de l’abus d’autorité, du faux administratif, du détournement de deniers publics ou de la gestion de fait, en raison de l’extra- budgétarisation (82,5 % – 15 % – 2,5 %). L’absence de procédures transparentes expose à la concussion, au favoritisme et aux conflits d’intérêts. À l’échelle internationale, des soupçons de blanchiment ou de corruption transnationale sont possibles. Ce montage fragilise la légalité budgétaire et engage directement la responsabilité pénale des décideurs. Il y a à se demander si les magistrats qui composent cette commission, formés à l’ENAM ont vraiment la compétence requise et s’ils sont conscients de la nature pernicieuse de cette note.
Un fondement juridique fragile, une gouvernance politique mafieuse
Le choix de créer une Commission par note de service est une première anomalie juridique et administrative. Dans l’ordre juridique congolais, une note de service est un acte administratif interne, dépourvu de portée normative générale. Or, l’instrument vise explicitement les « administrations publiques et privées » ainsi que les « institutions financières ». En effet, exiger la coopération d’établissements bancaires soumis au contrôle de la COBAC et de la BEAC suppose des pouvoirs d’injonction et de levée de secret bancaire qui excèdent largement la portée d’une note.
En droit international comme en droit congolais, de telles prérogatives exigent une base législative claire, voire un décret pris en Conseil des ministres. La Convention de Vienne sur le droit des traités (1969) comme la doctrine de la Banque mondiale sur la gouvernance financière rappellent qu’aucun pouvoir coercitif ne peut être exercé sans une assise normative adéquate. Le risque contentieux est donc majeur : toute décision d’injonction prise sur ce fondement est attaquable pour incompétence ou excès de pouvoir. Un magistrat bien formé devrait le savoir… cela relève de la première année de droit.
La composition de la Commission illustre un autre problème : son président est le ministre du Contrôle d’État, son vice-président le ministre des Finances, et son rapporteur un conseiller spécial du Premier ministre. Cette architecture hybride crée un organe parallèle aux institutions existantes : Inspection générale d’État, Cour des comptes, Direction générale du Trésor, Agence nationale d’investigations financières (ANIF). Plutôt que de renforcer les organes de contrôle constitutionnels, la démarche institue une superstructure ad hoc, sans arrimage clair ni obligation de coordination. En matière de gouvernance publique, ce type de duplication crée des zones d’ombre, favorise les chevauchements et dilue les responsabilités. Les bonnes pratiques de l’OCDE et du FMI en matière de gestion des finances publiques insistent au contraire sur la nécessité d’une chaîne de responsabilité claire et traçable.
le Flou conceptuel : qu’est-ce qu’un « fonds en déshérence » ?
La notion même de « fonds en déshérence » est laissée dans le flou. S’agit-il d’avoirs bancaires dormants ? Des reliquats de projets d’investissement ? Des créances publiques non recouvrées ? D’avoirs saisis et non reversés ? Sans définition normative, le champ est indéterminé, ouvrant la voie à des interprétations arbitraires.
En droit et en économie budgétaire, la sécurité juridique exige des catégories précises et opposables. À défaut, tout recouvrement risque d’être contesté pour violation du principe de légalité financière. La Banque africaine de développement (BAD) recommande depuis 2020 que tout dispositif de récupération des avoirs publics soit encadré par une législation spécifique, assortie de garanties procédurales.
Le dispositif prévoit que « tous les fonds recouvrés » soient logés dans un compte séquestre ouvert à la BEAC, avant d’être répartis selon une clé fixe : 82,5 % pour le financement des projets sociaux, 15 % pour le fonctionnement de la Commission, 2,5 % pour le Trésor public.
Cette clé de répartition viole de facto trois principes cardinaux des finances publiques :
- L’unité budgétaire : toutes les recettes de l’État doivent être regroupées dans un seul document, la loi de finances.
- L’universalité : il est interdit d’affecter une recette à une dépense sans passer par le Parlement.
- La non-affectation : la loi de finances fixe seule les arbitrages entre recettes et dépenses.
L’extra-budgétarisation ainsi créée rappelle les pratiques dénoncées dans ses rapports par la Cour des comptes alors dirigée par Charles Emile Apesse d’illustre mémoire. Elle génère un risque de prédation évident : 15 % de frais de fonctionnement, soit six fois plus que les standards internationaux (plafonnés autour de 2-3 % dans les dispositifs comparables).
Le rapport prévu est semestriel et adressé au Premier ministre. Mais aucune disposition ne prévoit : - une transmission à la Cour des comptes ou au Parlement,
- une publication publique des résultats,
- un audit externe indépendant,
- un tableau de bord de performance.
L’absence de mécanismes de reddition de comptes fait de la Commission un trou noir de transparence, contraire aux engagements du Congo en matière d’Initiative pour la transparence des finances publiques et de bonne gouvernance.
Même si la Commission parvenait à exister juridiquement, elle buterait sur plusieurs obstacles et autres que nous scruterons dimanche après le dossier FIGA.
Ghys Fortuné BEMBA DOMBE